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青海专员办:青海三江源生态保护成效及存在问题的调查报告

建设生态文明,关系人民福祉,关乎民族未来。习近平总书记强调青海是“中华水塔”,在全国有战略地位。党的十八届五中全会提出实现百年奋斗目标的五大发展理念,其中之一就是要坚持绿色发展。楼继伟部长在青海宣讲党的十八届五中全会精神时指出,三江源保护是关系中华民族生存的根本,没有青藏高原就没有三江源,也就没有中华民族。青海专员办按照工作计划,抽调骨干力量组成调研组,对青海省玉树州、果洛州及黄南州三江源生态保护资金使用情况、建设成效及存在的一些问题进行了专题调研。

一、三江源生态保护区基本情况

2005年国务院批准《青海三江源自然保护区生态保护和建设总体规划》(以下简称《一期规划》),建设内容为生态保护与建设、农牧民生产生活基础设施建设和生态保护支撑三大类,主要包括退牧还草、退耕还林、封山育林、沙漠化土地防治、黑土滩综合治理、森林草原防火、草地鼠害防治、水土保持、人畜饮水、人工增雨、生态监测、科研课题及应用推广和科技培训等建设内容。实施范围涉及玉树、果洛、黄南、海南州和格尔木市共4州16县1市的70个乡镇,面积15.23万平方公里。

《三江源生态保护和建设二期规划》(以下简称《二期规划》)经2013年12月18日国务院第33次常务会议审议通过。《二期规划》是《一期规划》的延续、拓展和战略提升,是落实三江源国家生态保护综合试验区总体方案的主要载体,是统筹生态保护、民生改善、区域发展的主要支撑。规划范围包括玉树、果洛、海南、黄南4州21县和格尔木市的唐古拉山镇,共158个乡镇,1214个行政村。总面积39.5万平方公里,占青海省总面积的54.6%,人口134.45万,占青海省总人口的23.05%。主要建设内容共分生态保护和建设、支撑配套2大类24项工程。为加快实施进度,保质保量完成各项建设任务,青海省政府召开全省生态文明先行区及三江源工程生态保护试验区和二期工程建设推进会议,对二期工程进一步作了安排部署。各地、各部门高度重视,精心组织,项目建设顺利推进

二、三江源区建设基本情况

中央对生态文明建设的新部署、新要求,为进一步加强三江源生态保护指明了前进方向、提供了难得机遇。 青海省在党中央国务院的亲切关怀下,在国家部委和社会各界的大力支持下,三江源生态保护和建设一期工程顺利完成,为启动实施二期工程、全面推进试验区建设打下了基础、积累了经验。二期工程规划治理范围扩大到整个三江源地区,并且涉及经济社会发展各个方面,投资之大、范围之广前所未有,标志着三江源生态保护和建设迈向了新阶段,对于青海加快生态文明建设具有重要的里程碑意义。

调研小组抽取了玉树州、果洛州及黄南州三江源生态保护资金使用情况及建设成果进行了专题调研,在所调研的地区,已经全部完成了一期的生态保护和建设的各项工作。例如玉树州一期工程通过升级验收,档案已通过国家验收。目前二期的各项工作正有条不紊地进行。

三、取得的成效

从调查的情况看,三江源区生态系统宏观结构局部改善,草地退化趋势初步遏制,草畜矛盾趋缓,湿地生态功能逐步提高,湖泊水域面积明显扩大,流域供水能力明显增强,严重退化区植被覆盖率明显提升,重点治理区生态状况好转,取得了阶段性成效,突出表现为“六个增”:

一是增加了植被覆盖度。三江源自然保护区植被覆盖度呈增加趋势,草原植被覆盖度平均提高11.6个百分点,黑土滩治理区植被覆盖度由治理前的20%增加到80%以上,森林覆盖率由2004年的6.32%提高到2012年的7.01%。荒漠化面积净减少95平方公里,项目区沙化防治点植被覆盖度由治理前的不到15%增加到38.2%。  

二是增加了水资源量。水资源量平均增加82.9亿立方米,湿地面积增加104平方公里,林草生态系统水源涵养量增加28.4亿立方米,扎陵湖、鄂陵湖的湖泊面积分别增大74.6平方公里和117.4平方公里,玛多县三江源头千湖奇观再现。与2004年相比,三大江河年均向下游多输出58亿立方米优质清洁水。

三是增加了生物多样性。藏羚羊、藏野驴、岩羊、野牦牛等野生动物种群明显增多,栖息活动范围呈扩大趋势。生物多样性逐步恢复,植物种群和鱼类等水生生物的多样性得到有效保护。

四是增加了农牧民收入。通过实施易地搬迁、加强基础设施建设、发展生态畜牧业等多措并举,三江源区农牧民的生产生活方式发生重大变化,生活水平明显提高。

是增强了生态保护的意识。为更好地保护生态,青海省陆续探索多项生态补偿政策,以改革激发广大农牧民支持、参与三江源生态保护工作。通过多年的三江源生态保护措施,广大的农牧民深切感到生态保护不仅仅是生产、生活方式的转变,更是生态保护观念的转变,牧民群众强烈地意识到,保护生态就是保护自己的家园。

是增进了社会和谐。通过落实一系列强牧惠牧富民政策,三江源地区广大农牧民生活条件得到明显改善,幸福指数有了明显提升,广大人民群众对党和政府心存感激和感恩,增进了藏区各民族团结和社会和谐稳定。

四、存在的问题

(一)生态补偿机制还需进一步完善

建立健全法律体系是建立生态补偿机制的主要前提和保证。目前生态补偿方面立法落后于生态保护和建设的发展,对补偿内容、方式、标准规定都不明确,缺乏相应的政策来引导。在我们调查的地区发现,玉树、果洛都有着很丰富的地下资源,但是为了生态安全,当地牧民减畜禁牧、禁伐禁采,减少了收入,为生态保护牺牲了集体和个人利益。这些为保护生态而减少的收益和发展机会,若长期得不到补偿,保护区群众的生产生活将会受到极大影响,生态保护的成效无法得到巩固。

(二)移民后续产业发展难度大

随着牧民搬迁定居,生活方式发生改变,从传统畜牧业生产向现代生产方式转变,正在经受适应从畜牧产业转向产业工人的思想转变。国家虽然给了一定补助,但牧民搬迁定居也对当地的经济发展、就业带来了一定的局限性。在我们调查的玉树州、果洛州和黄南州,由于受自然地理环境的限制,城镇化水平低,二、三产业发展相对滞后,吸纳就业渠道窄,解决搬迁牧民的就业还存在很大的困难。主要表现为:一是生态移民地区经济发展滞后,产业结构单一,城镇化水平不高,无法为生态移民提供有效的就业门路。二是在玉树州,政府扶持发民族服饰加工厂、嘛呢石刻、奶牛养殖、畜产品精深加工等项目尚未形成规模,大部分生态移民收入主要靠政府补助和临时采挖虫草。

(三)生态保护和民生改善矛盾突出

随着生态保护和建设措施的继续实施,草原禁牧和限牧面积进一步加大,势必影响当地经济的发展和农牧民生活水平的提高。禁牧搬迁是三江源自然保护区生态建设和保护工程的一项重要项目,也是减少人类在三江源自然保护区内活动,实现三江源自然保护区生态平衡的根本措施。随着搬迁的实施,牧民从事产业的转变,牧民将从单一的畜牧业生产转向二、三产业,但是三江源区基础设施薄弱,公共服务能力低,牧民缺乏从事新职业的技能。加上交通不便,运输困难等,加大了生态建设工程的实施难度和建设成本,使得生态保护、民生改善、经济发展、社会进步相协调的管理体制难度增加。

(四)“我退他进”的现象时有发生

三江源自然保护区与西藏、新疆、四川、甘肃四省(区)交界,自三江源生态保护工程实施以来,青海省按照《总体规划》的内容进行了禁牧还草、生态移民等项目实施,而临近省(区)未进行相应的项目实施,使得发生了青海这边“退”而临近省(区)“进”的现象。如玉树州杂多县才旦木云乡与西藏昌都交界,当地牧民为了响应生态保护和禁牧还草等工程而实施了生态移民,边界地区昌都牧民就出现了抢占当地牧民草场现象。表现为到当地牧民的草场采挖虫草、放牧牛羊以及修建地标建筑等,导致草原所有权产生分歧。

(五)个别项目规划不够科学,实施效果不甚理想

在我们调查的玉树州,牧民的温棚及贮草棚建设项目,由于项目工程单价较低并全省一刀切,偏远地区仅建筑材料的运费就已经花光了项目概算,这就导致部分地区在工程项目建设中偷工减料,达不到工程预期目标。又如黑土滩治理项目,项目的实施是选用适合当地气候条件的草籽进行播种,这种草籽尚未完全适应当地的地理和气候条件,三年后就出现了退化,黑土滩治理项目一般是按照三年进行保养和管理,而三江源区草地草场需要5—10年才能恢复,由于缺乏长期有效的监督管理,该项目实施后在大部分地区存在反弹现象。再如生态移民后期扶持项目,由于个别项目投资不够,项目建成后,由于缺电少水而接近荒废,实施效果不甚理想。

(六)个别项目进展较慢,影响了财政资金作用的有效发挥

   在我们调查的地区还存在着个别项目进展缓慢的情况,主要是由于三江源区特殊的气候环境,施工期较短,有时候等资金落实下来,就过了施工期,造成项目无法按期完成。

(七)个别项目施工存在随意变更的现象

在我们对果洛州的调查中发现一期的项目已经实施完成,大部分项目已经验收,但个别项目存在施工随意性大,有些情况主管部门不能及时掌握,出现工作被动的局面。一是不经报批擅自变更项目实施内容、地点、规模,缺少与上级主管部门的沟通协调,不能及时纠正施工中存在的问题;二是对工程建设中出现的问题相互推诿;三是有些监理人员缺少专业知识,“四控、两管、一协调”(即质量控制、进度控制、投资控制和安全控制合同管理、信息管理组织协调)职能没有得到有效发挥。

(八)体制机制不健全,执法和管理体系力量薄弱

在我们调查的三个州和个别县中,虽然都设有三江源办公室,但是都是挂靠在发改委的一个临时机构,配备的人员都是从发改委内部或其他部门临时抽调组成,人员素质参差不齐,“四无”(无专门的办公场所、无专门办公设备、无专门的专职工作人员、无专项办公经费)现象严重,在生态保护与建设工作中的综合协调、督促检查的职能无法充分得到发挥,工作效率难以有效提升。同时,草原、林业、水土保持等生态监管人员和工作经费紧张,现有业务人员主要精力投入到繁重的三江源生态项目建设任务中,无暇顾及生态监管和项目管理,致使减畜禁牧、以草定畜等计划不能有效落实,并在客观上也造成了重项目建设、轻项目管理情况的发生。

五、几点建议

(一)加快建立和完善三江源生态保护补偿机制

发挥政策的导向作用,落实各项政策措施,制定财政补助和奖励的生态补偿机制,促进生态环境保护和建设项目的实施。一是整合生态补偿资金,建立统一的补偿资金使用管理机制,提高资金使用效益。二是结合三江源生态保护和建设项目实施,研究生态移民长效补偿机制。三是提高一般转移支付中对生态补偿的比例,促进基本公共服务均等化,引导向科学发展和改善民生方面的投入。

(二)促进生态立法建设,建立生态补偿基金

健全的法律体系是建立生态补偿机制的重要保证,目前我国在生态补偿方面立法落后于生态保护和建设的发展,对生态保护建设、生态补偿缺乏有效的法律支持。而三江源生态补偿机制的建立涉及到不同省(区)诸多的领域及不同的利益关系,牵涉到省(区)之间的生态补偿没有现成的模式和经验可以遵循,这就需要中央政府的政策支持与协调。建立生态补偿基金,接受国内外社会、政府、机构、个人的资金捐赠,或设立生态彩票,筹集资金,按照基金管理机制用于三江源区的生态补偿。

(三)提高三江源工程建设投资标准,合理安排工程项目

根据实际,因地制宜,区别地理环境等因素,科学测定三江源二期工程投资成本,合理安排工程建设项目。如对草场、林地面积过小的地区,将网围栏、畜棚建设等供过于求的项目资金整合为生态公益性岗位补助资金,达到生态保护和民生改善双赢的目的。

(四)加大对民生工程的投资力度,确保生活稳定

把民生工程作为重中之重,优先考虑当地农牧民群众的养老、医疗保险,建立符合当地群众的社会保障体系。优化小城镇建设,在供排水、供电、道路交通、通讯、供热等基础设施建设。加大对医疗、学校、文化等惠民工程的建设力度。增加对农牧民职业技术培训的投入,多方式开展技术培训,特别是要开展适应当地产业发展的技术培训,增强培训的针对性和实用性,不断丰富和满足各族群众的生活需要,营造一个良好的生活环境。

(五)加大对项目实施前后的督导,提高项目资金使用效率

依托三江源生态建设机构,成立资金监督管理领导组,以财政、审计、环保、教育、民政等各职能机构负责人为成员,做好项目实施过程中的招投标管理、合同审查、工程审价审计等方面工作,不定期地开展检查监督,对三江源生态补偿的资金使用和执行情况进行跟踪。严格监督检查和责任追究,坚持“问责”与“问效”并重,对项目实施及资金落实情况加强监管,强化审计监督。联合纪检、监察等部门及公检法等机关严肃法纪监督。严肃查处项目管理和资金使用中的违纪违规行为,充分发挥三江源生态补偿资金的最大作用。

(六)加强机构建设,确保三江源区工作的正常进行

设立专门的各州机构,争取国家解决三江源区工作机构,人员编制、业务经费等相关事宜,并赋予其相应的规划、监督、执法、投资等权利,以便协调生态保护与建设工作。

(七)协调区域项目规划,制定“大三江源”战略

建议在编制生态项目规划时因地制宜,跨区域协作,统筹协调共同推进,更好地实现“美丽中国”的生态文明建设目标。


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